为什么存款保险制度等政府安全网对于经济健康运转至关重要？
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存款保险制度的实质与意义
文/ 易宪容
从2015年5月1日起，《存款保险条例》开始正式实施，这表明已经研究与讨论了近22年的存款保险制度，终于水到渠成。可以说，存款保险制度的建立不仅能够保护存款人权益，而且它也意味着深化金融改革，引导国内金融机构改变经营方式奠定基础。也就是说，存款保险制度的实施不仅意味着中国金融改革取得重大突破，也预示着今年金融改革将会取得更多的实质性进展。
一般来说，存款保险是指存款银行交纳保费形成存款保险基金，当个别存款银行经营出现问题时，使用存款保险基金依照规定对存款人进行及时偿付。就如同交强险一样，存款保险也具有强制性，凡是吸收存款的银行业金融机构，都应当投保存款保险。其强制性目的就在于能够防止单个银行危机通过传导至整个金融体系，防范金融体系的系统性风险。
那么，讨论酝酿了这么多年的存款保险制度为何要在这个时候推出？它的目的与实质是什么？这一制度推出预示着什么？民众最为关注的问题又是什么？
按照一般人的理解，或央行的解释，存款保险制度的推出最为重要的是保护存款人的利益，让绝大多数居民的存款处于安全状态下。它有利于优化银行结构，降低银行体系的风险。所以，对于存款保险制度，估计绝大多数人所关注的应该是存款的最高赔付额，而银行关注的则是存款保险的具体费率等。但这只是按照欧美国家成熟金融市场的存款保险制度的意义与作用来理解，与当前中国出台存款保险制度的具体情况还是相差较远。
试想，为何在欧美国家早就有非常成熟的存款保险制度而中国则酝酿讨论20多年后才决定出台？在技术上应该是没有多少困难的。一个很根本问题就是中国的金融体系与欧美国家完全不同。一般来说，金融市场交易的是信用风险，任何金融产品都是对信用风险的定价。而信用则是个人、企业及政府的承诺。那么这些承诺是从哪里来？又是通过什么方式来保证？可以说，对于这些问题，不同的经济制度是有很大差别的。在成熟的市场体系下，信用是通过市场的重复博弈演化而形成，并由一套严格的法治体系来保证。但在政府管制下的中国金融市场，信用往往是政府权力来授予，并由国家进行完全的隐性担保。
比如说，为何中国居民把存款存入现有传统银行都不用担心存款风险？就在于这些银行不仅国有为主导，而且它们都有国家做隐性担保，所以居民根本上不会想到存入这些银行的钱会有多少风险。国内银行的信用及信用担保都是同质的，但是在欧美国家的情况则不是这样，如果没有存款保险制度，居民存入银行的钱随时都可能面临极高的风险，这些国家大量的银行破产倒闭也是很正常。
存款保险制度出台，重要的是要改变国内银行的行为方式及运作机制。政府通过制度的强制性，要求凡是吸收存款的银行业金融机构都应当投保存款保险，也就是说，本来居民存款到银行的风险是由国家隐性担保的，现在则要银行自己来承担绝大部分责任。对银行来说，它们当然是不愿意的。因为这样不仅压缩银行的利润（有外资行测算，如果费率为0.05%，那么银行税前利润就得减少2%左右；如果费率为0.1%，那么银行税前利润就得减少4%以上），而且也会加剧银行之间的竞争。这就是我国存款保险制度迟迟难以推出的根本原因之所在。
可见，中国存款保险制度的推出，并非是完全立足于如何来保护存款人的利益，因为在中国现有的金融体制下，银行的信用风险是国家隐性担保的，即使是没有存款保险制度，存款人也不用担心存款放到现有传统银行面临多少风险。存款保险制度推出的实质，就是要把以往国家对存款的隐性担保转移到银行来自己承担部分责任（因为国家对银行的隐性担保不是全部转移，而是部分转移）；或以往存款保险的隐性担保显性化。这种显性担保之所以重要，就在于能够增加市场及居民对银行体系的信心，对存款的安全性不用担心，为进一步的中国金融体系改革编织安全网，设置隔离带，以便防范个别经营不善的金融机构风险传导而造成系统性的风险。
也就是说，中国存款保险制度的实质不仅在于信用风险的显性化，更在于让银行的信用风险由自己来承担，而不是再由国家来隐性担保。这种信用风险担保的转移，对当前中国金融体制改革及利率市场化改革具有十分重要的意义。
因为，既然国家对国内银行的信用风险不再进行隐性担保，那么无论是国家、企业还是居民的金融市场行为就得发生根本性的变化。先对国家来说，就得放开对银行业各种管制，比如央行的基准利率就不得对银行直接地风险定价而让国内基准利率转型；也不得有信贷规模管制，而是贷款多少完全由银行自主决定；以及减少对商业银行政策性资源注入等。对银行来说，由于要把其行为的收益与风险都归结到自己身上，就得提高自己风险定价管理能力、服务质量及增强竞争力，否则就可能被激烈市场竞争所击败。对居民来说，由于与以往的银行同质的信用担保不同，激烈的市场竞争使得银行的服务及风险差异化，居民的存款不是仅存入哪家银行，而是要看银行的风险与服务，有效的市场竞争就会在这过程中形成。
可以说，存款保险制度的推出，也就意味着中国银行体系一系列的重大制度改革开始，意味着利率市场化的进程会加快，也意味着以前凡是拿到银行牌照就可挣大钱的日子终结。因为，一旦国家放弃对银行信用完全的隐性担保，那么国内任何一间银行的信用就得通过在激烈的市场竞争中获得，任何一间银行就得对自己的行为负完全责任。这也意味着国内任何一间银行都面临着破产之风险。在这种情况下，任何一间风险定价管理能力差、服务不好、没有进取的银行都面临着市场淘汰之风险。这就是存款保险制度推出的实质所在。
还有，《存款保险条例》实施也预示着今年一系列重大的金融改革将会出台。比如，最近央行在两次降息的同时也兼顾利率市场改革，扩大了存款利率的浮动区间上限，目前存款利率浮动上限已经扩大到基准利率的1.3倍。《存款保险条例》实施，也将预示着国内存款利率市场化会有进一步的重大改革，甚至于存款利率完全放开。而存款利率完全放开或完全市场化，它将对国内银行体系产生重大的影响，这不仅会改变当前扭曲了的金融市场价格机制，减弱当前国内市场的金融脱媒，并让市场在金融资源配置过程中起到决定性的作用；也有利金融服务于实体经济，降低整个金融市场的融资成本，解决当前国内金融市场许多难题。同时，国内金融市场利率市场化改革推进，也有利于人民币汇率形成机制的市场化，有利于人民币资本项目下进一步开放，有利于人民币的国际化进程。
对于存款保险制度的细节，比如赔付最高额度、保险费率等方面，这些都要在实际的运行过程中不断修定（就如交强险制度推出后的情况那样），不可能一蹴而就，因为当前中国金融市场条件与欧美国家完全不同，也不可能找到现成可参考的历史数据。所以，如果《存款保险条例》能够确立公平公正的制度原则、公开透明的制度设定与修订程序，那么这项制度安排就能够在实施的过程中不断改订与完善，不断地符合中国的实际情况，从而真正维护中国金融市场能够健康持续的发展，这就是实施《存款保险条例》最为重要的意义。
（《金融经济》2015年第5期）