乡镇农业综合开发项目管护移交具体做法
近年来，农业综合开发项目区为增强农民用水户协会发 展活力， 在建立和完善项目运行管护模式和机制上进行了大胆探 索， 相继出台了“农业综合开发项目建后管护” 、 “农业综合开发项 目管护制度 ”。
特别是在 2006 年开始实施世行贷款加强灌溉农业 三期农民用水户协会 (W UA)项 目后 ， 确立 了农业综合 开发项 目管 护的指导原则， 落实建后管护责任的标准， 使农民用水户协会拥 有水利工程维护所需的使用劳力的权利， 把田间工程运行维护责 任落实到用水户协会， 工程产权移交给协会， 协会的水费收入(返 回的水费 )中列支管护费用， “一事一议”解决管护经费不足问题; 在确保 农业综合开 发工程的正 常运 转和 长期发挥 效益方面进 行 了初步的尝试。但存在管护模式和机制不键全 ， 虽然组建了协会 规 范内部管护机制 ， 仍缺 乏增强从事经 济活动 的能 力 ， 致使协 会 与用水户的联结机制不稳固。 灌溉收益偏小， 灌溉费用偏高， 直接 影响运行管护安全、 完整性。 虽然农业水价低于供水成本 ， 而农户 普遍认为水价偏高， 难以承受; 农民不愿浇增产水， 只浇保命水。 针对农业生产结构调整后工程管护制度和管理机制还不能满足 群众对供水 的需求 ， 部分协 会对工程 管护认识不足 ， 仍存 在重建 轻管。为此， 笔者认为建立以 W U A 工程管护为主体 ， 市场为导向， 建、 管、 用相结合的模式和管理机制， 应摆在突出位置。
1 农业综合开发项 目区农 民用水户协会 (w uA )工程管护的任务 农民用水户协会所管辖的水利工程, pin g套设施 ， 管护内容包 括灌溉渠道、 排水渠道、 渠系附属建筑物三个方面。(1 )渠道管护 主要是对其进行防淤、 清淤、 防渗、 防漏及培修加固; (2)排水工程 维护管理主要是对 排水沟进行 清淤 、 疏 浚、 杂草清理 、 边坡维 护 ; (3 )渠 系附属建筑物维 护管理主要是 对桥、 涵、 闸、 水槽 及各类型 的量水设施进行维护， 包括混凝土建筑的维护 ， 涵闸淤积或漂浮 物清理。 维修养护 : 应执行宁夏水管工程制定的基础标准， 技术标准 和管理标准。首先要完善管理制度， 通过各项管理制度的建立和 完善形成科学合理 的管护运行机 制 ， 并使之纳入科学化 、 规范化、 正常化的管理轨道， 以保证工程设施的正常运行， 提高运行的效 率。 工程管护措施 ， 一是应制订好工程运行维护管理的计划。 包括 灌溉渠道运行维护计划及操作规程， 渠道建筑物运行维护计划及 操作规程， 排水渠道运行维护计划及操作规程 ， 经费来源与工程 费用预算及计划实施的保障措施。 二是建立科学规范的工程使用 制度。 应由用水户， 协会和专业技术人员共同制定， 通过技术培训 使 用水 户掌握操作方法和技术要 求。三是 工程检查维修管理。由 协会执委会负责 ， 必要时聘请专业技术人员帮助实施。渠道的巡 护检 查采取 用水小 组长 负责 ， 灌水时巡护人员必须接水送水到下 段， 认真检查渠系和闸门是否按计划开闭， 严防闸口误开跑水造 成事故， 不得在没有通知用水户的情况下开口放水， 停水时在渠 水落干并经调度同意后方能停水， 在出现险情和决口时， 巡护人 员必须迅速作出减轻灾害的处置。四是新建和改扩建工程管理。 随着农业灌溉和节水需要 ， 新建或改扩建一些水利工程， 协会应 在前期做好准备工作 ， 采用“一事一议” 的办法进行表决确定， 在 承担项目建设费用困难情况下，协会与业务主管部门积极配合 ， 争取立项并得到国家或地方政府的财政补贴资金 ， 在项目实施阶 段要选择有建设资质， 经济实力强， 技术水平高的承建单位， 工程 验收应由协会、 施工单位、 工程管理及上级业务主管部门的专业 技术人员共同进行， 发现不附合设计要求或存在施工质量等问题 应及时提出， 由施工单位完善解决 ， 验收合格后还应办理移交 手续 。 2农业综合开发项 目区农民用水户协会 (WUA )工程管护的模式 推进 W UA 项目建后工程管护的模式和管理机制创新， 是加快 转变农村水利工程管理体制改革需要。经过多年的改革发展， 宁 夏农业综合开发项 目区已经形成各种形式的农民用水户合作组 织为主的管理体制，伴随着农业产业化和现代农业的加速推进，解决农村水利工程建设前期工作不够充分，农民参与程度不高， 工程建后产权不明晰， 管护责任不明确 ， 制度不健全及管理机制 不活等矛盾和问题 目益突出，迫切需要理顺工程管护的管理体 制， 建立相应的工程管护模式。 宁夏农业综合开发项目区按照“以工程养工程” ， “谁受益、 谁 负担”和经济自主的原则， 各地在明晰产权的前提下， 逐步形成了 些效果较好的管护形式， 我们从管护主体划分 ， 主要有农场集 体管护型和农村用水户协会管护型两种。 集体管护型 : 自治区农垦系统 的灵武农 场、 平吉堡农场 、 黄羊 滩农场、 贺兰山农牧场、 南梁农场、 暖泉农场， 按照协会加专业队 . 一收稿 日期 : 2009-12- 11 44 201 0年第 l 期 宁夏农林科技 伍服务的集体管护型模式， 坚持“一清二建三确权” ， 统一管护标 准和管护要求， 由集体统一管理工程和设施， 受益村队成立用水 户协会 ， 通过协会投工投劳参与建后工程管护， 保证了项目区工 程设施的完好和灌溉的及时畅通。协会收取水费， 管护经费由集 体筹集。
这种方式在集体化程度较高情况下实现了灌溉服务的专 业化、 市场化， 可以把农工从繁杂的灌溉事务中解放出来， 安心种 地或出外打工， 较好保障服务质量和合理收费， 是适应水利体制 改革群专对接， 简便实用的管护形式。 农民用水户协会管护型: 银川 I 市、 青铜峡市项目区农民组建 用水户协会， 由协会管护工程和设施， 采取按水文边界划分， 坚持 组建程序和运行管理上民主决策， 民主管理， 克服了乡村以指派 任命方式成立协会和虽然续建了协会， 仍按老办法管护运行等弊 端。 在目前分散的农户经营的格局下， 由协会对工程统一管理， 坚 持“三定四落实”的工程管护方法， 除返回水费作为运行管护的费 用能通过 “一事一议 ”形式 ， 由受益农户负担 ， 解决不足 。 这种形式 在分散的农村对工程运行管护 的民主化 、 法制化 、 市场化具有积 极 意义 ， 是农业综合开发建后 工程管护的一种 有效形式。 3农业综合开发项 目区农 民用水户协会 (WUA )工程管护管理机制 3. 1 “一事一议” 的民主管理机制 注册的农民用水户协会是社 团法人 ， 把工程所有权和建后管 护责任转交给协会， 协会试行由用水户通过代表大会实行全面管 理办法， 把目前由集体管理逐步为用水户参与管理。支斗渠以下 工程维修农民应在力所能及范围内承担全部或部分出工、 筹资责 任。运行管护管理中的公益性损耗， 政策性经营亏损应由政府补 贴。如果农民从种粮中收获不多， 要他们把打工经商挣来的钱投 入灌溉工程或建后管护显然不合理， 也不符合城乡协调发展的精 神。 在抓好减轻农业用水负担试点基础上， 建立和完善组织程序， 制度建设和服 务能力提升 ， 改 变“会 难开 ， 事难议 、 议 难决 、 决难 办”的尴尬。 确立支斗渠以下灌溉设施与管护主体是用水户， 用水 户从自身经济利益的考虑会提高节水意识， 积极参与到工程设施 的维护中。采用“一事一议”方式， 如工程维护， 配套改造， 所需资 金和劳力都要由代表大会或全体会员大会讨论，坚持民主议事， “公开、 公平、 公正”办事， 还包括民主评议协会执委会成员， 用水 小组长和对维护工程的优劣评议 ， 使用水户利益和经营管理决策 权交给用水户协会来民主决策和管理。 3_ 2用水户的用水付费管理机制 过去水费的计费征收主要由水管单位进行， 有些地方的水管 单位又通过委托乡镇( 村组)代其向农户征收水费。 在这种情况下 乡镇则以代理人的身份部分参与了水费管理活动。 从广义上讲这 些乡镇也是水费管理的主体。 但这些乡镇所从事的水费代征业务 只是以收取代理手续费为回报的“副业”。 因此这些乡镇并非真正 意义上的水费管理主体 。 水费计 费方面 由于基础设施老化、 失修 ， 供水工程尚不具备对灌溉用水全面准确计量， 无法有效控制和计 量进入田间或农户的水量。 目前多数地方水费收取是在支斗渠上 计算， 按耕地面积均摊或按水旱耕种面积分摊的方式进行。一方 面在水费按灌溉面积均摊情况下，不仅农户的水商品意识淡薄， 而且水费与用水多少没有直接联系， 加之征管单位效益低 ， 运行 困难， 许多水费收入基本上全部用于发放工资及管理中的不合理 开支都计入到应收水费之中。 另一方面按灌溉面积计费使部分 因基 础设 施质量下降而导致本不应 由农 户承担 的那部分 损耗的 用水 费用也算在了农户身上。 从这两方面看水费对农户来说有失 公平 ， 从而也削减了农户对水费支付的意愿， 在农户家庭经济还 薄弱时， 把用水成本作为生产费用或支付生产用水的全部成本也 是困难的。 由农民用水户协会征收管理可克服水管单位与农户地 位的不对称性， 有助于水管单位和农户之间的沟通和传递， 有助 于水管单位摆脱征收水费上一对多的困境。 从而有效地协调水管 单位、 农民用水户协会及农户间的关系。 3. 3激励与约束相结合的运行管理机制 激励机制能为农村水利 工程服务提供 动力。 宁夏农业综合开 发 W U A 项 目建后管护在解决好用水户付 费机制前提下 ， 过上下级政府之间的和项目建设为 !d U / ~工程建后管护提供财力 投入， 另一方面赋予 W U A 管理自主权， 主要在精神激励下使得协 会工程管护为用水户服务的公众共同价值观受到肯定。 约束机制 主要是建立决策责任追 究制度 ， 用水 户会员大会或会员代表会议 形成 了决议不得随意更 改 ， 未经会议讨论决定擅 自借 贷 ， 变更与 处置工程设施设备均为无效， 造成损失由责任人承担 ， 依法处理， 由于用水户的选择权力受限， 信息不对称， 使得工程管护标准和 灌溉服务质量体系不健全， 乡村及水管单位监督机制薄弱， 所以 协会只有把激励机制与约束机制相结合， 才能真正带来工程管护 服务效果改善。协会制定各种工程管护措施， 建立健全工程管护 制度 ， 加强工程管护宣传 ， 针对个别协会“重建轻管”、 或“只建不 管”现象， 通过参与灌溉管理和工程管护的培训， 及项目区建后工 程转交给协会 ， 明确管护责任， 落实管护经费， 增强了用水户对工 程管护的意识 ， 确保人 员、 组织、 制度、 经费落实的管护工作要求。 在项目区形成~个建设工程， 使用工程、 管护工程的良好风气。 用 水户自觉把工程设施作为自己生产和生活的一部分。 使灌溉工程 良性运行并将长期发挥效益。 3. 4用水户的需求表达机制 W U A 提供的农村水利工程服务是否符合广大农村用水户的 实际需要， 是示范推广 wU A 发展的关键。如何将参与式管理应用 于农发项目， 形成体现广大用水户对 W U A 项目建后管护服务需求 意愿的表达机 制 ， 由“ 自上而 下” 向“ 自下而上 ”转 变 ， 需要进一步 建立农民需求调查基础上的参与式培训l方法， 以灌溉服务需求为 出发点， 以服务用水户的成效为整改标准， 通过建立和完善灌溉 管理机制， 培养示范型协会等措施。用水户的问题， 表达的意愿 ， 提出的意见建议应汇集大家的智慧， 反映用水户需求， 解决热点、 难点问题 ， 从 水价 水费 ， 费用支 工程维护费用支 出等方面接受监 督 。在没有推广 W U A 模式的大部分农业灌 区， 水 利工程设施老化 失修严重， 或田问工程配套程度差， 更新改造所需经费量大， 灌区 专管机构承担不了， 受益农民也承受不起， 将直接影响到 W 【 JA 的 推广应用。因此， 不断完善公共服务投资的决策机制要与用水户 需求表达机制相结合。 3. 5“一清二建三确权”的实施机制 宁夏农垦局试点 wU A 在建后管护管理中， 采取“一清二建三 确权”方法， 即清产核资， 建资产账和登记册， 确立所有权， 管理权 和使用权。 将集体资产与市场结合， 确保资产保值增值 ， 将集体资 产产权与农户利益结合 ， 维护农民合法权益; 将产权管理与民主 管理结合， 促进稳定和谐， 较成功地探索出集体资产产权管理的 经验和做法需进一步总结和探讨。 方 面通 ( 下转第 38 页) 38 201 0年第 1 期 宁夏农林科技 产田创高产、 低产田争高产 ， 总结制订了宁夏地方标准“ 引黄灌 区玉米超高产栽培技术规程( D B64/ T540- 2009)” ， 已于 2009 年 2 月 2 日通过宁夏农牧厅、 宁夏质量技术监督局审批， 并在全区发 布、 实施， 应该加以完善配套执行。 4. 1 品种选择 宁夏 审定的大多数玉米品种主要是在套种条件下筛选 出来 的， 麦玉套种因麦带宽、 空间优势强， 产量主要依靠单株生产力， 穗大粒多但耐密性较差，在高秆大穗型品种在单种条件下难以 创造高产; 而单种玉米要求中高秆、 中大穗型品种， 产量主要依 靠高群体创造。因此， 农民在选购种子时要多了解品种特性、 适 宜区域、 配套栽培技术， 或从科研技术部门咨询后再行选购。本 人多年来开展玉米新品种超高产竞赛，高秆大穗型品种中正达 1 2 号除了品质较好以外， 它与沈单 1 6 号、 永玉 3号、 宁单 9 号、 中玉 9 号产量潜力不相上下， 而先玉 335、 郑单 958 耐密性好， 更 适宜单种条件下创造高产。 4. 2种植密度 种植密度要因品种和地力水平决定。 沈单 1 6号等高秆大穗 型品种在单种条件下应适当增加种植密度，保持 5000N5500株 / 667m ， 单种条件下最适宜中高秆中大穗耐密性好的品种 ， 如先 玉 335、 郑单 958， 种植密度应增加到 5500- 6000 株/ 667m 。 4. 3适宜播期 套种玉米因要抢在小麦头水前播下去， 所以播期早， 单种玉 米就不同了， 引黄灌区最佳播期应在 4 月 1 5 日前后。 4. 4种植方式 为了增加通风透光， 同时为了便于田间管理 ， 最好采用宽窄 行播种， 一般宽行 70N8O cm， 窄行 30- 40cm， 平均行距 50N6O cm 。 4. 5施肥技术 亩施纯氮 2O~ 25kg、 五氧化二磷 1 5kg、 氧化钾 5kg， 将氮磷钾 施肥比例大致调整到 5 : 3 : 1。 坚持集中施肥、 磷肥深施、 氮肥后 移 、 适 当补钾的原则 ， 即把肥料尽量施 到玉米根 系附近。磷肥移 动性差， 而根系的最佳吸肥区域为地下 30~40cm， 所以要尽量深 施到耕作层，但考虑到春季动土往往容易跑墒，可在播种前施 50% 磷肥 ， 拔节期至大喇叭口期结合中耕深松追施 50% i 引黄灌区 氮肥往往撒到地表通过耙地施入土壤 ， 肥料基本集中在地表层 ， 根系吸收利用率很低; 另外农户习惯播种前和拔节期施肥 ， 而灌 浆中后期不施肥， 重前轻后的施肥方式往往造成后期叶片早衰 ， 失去了光合功能， 影响产量。 建议播种期只施 20% 氮肥， 拔节期施 30% ， 抽雄吐丝期施 30% ， 灌浆中期施 20% 。宁夏土壤含钾量较高， 但有效钾含量并不足， 尤其在氮肥投入较大的情况下 ， 增施一定 钾肥有助于提高整体肥效， 促进群体协调发育。 4. 6田间管理 苗期要及时打权去蘖， 增加中耕次数; 单种玉米苗期地老虎 易发生，要及时防治，可选用杜邦公司生产的康宽 + 瑞宁， 或 48% 乐斯本~LsB h、 48% 毒死蜱 2000 倍液喷雾 2 次;单种玉米行距 窄、 群体大， 防治红蜘蛛一定要选择低毒农药， 如哒螨灵等。苗期 避免水淹 ， 但要确保大喇叭口期、 吐丝期足量灌水， 增加中后期 灌水次数 ， 以延长绿叶功能期。 4. 7延期收获 弓 l黄灌区往往有早收的习惯 ，眼看到手的高产就因为早收 而减收， 应该等子粒胚部变硬、 乳线消失完熟后收获， 一般适宜 收获期为 9 月下旬至 1 0 月初。 责任编辑 : 褚庆芳 (上接第 44 页) 3. 6“ 三定四落实” 的建后管护机制 青铜峡市、 银川市试点W U A 在建后管护管理中， 采取“三定四 落实”方法， 即定岗定责、 定奖罚、 定经费， 使管护计划、 管护人员、 管护经费、 管护措施得以落实。 当地政府向W U A 授权， 使 W U A 拥有 基层小型水利工程的产权， 灌溉运行， 工程维护等交给 W U A， 协会 独立运行， 向用水户收取水费， 自主使用自有资金和调用劳力维 修改造渠道工程。
关键环节: 一是实行用水， 收水费与绩效工资挂 钩 ， “三定四落实”方法有效激励了管护人员的积极性 ; 二是农民 用水户协会根据用水户要求与水管单位签订供水协议， 供水单位 把灌溉用水供应给用水户， 并根据用水量向农户收取水费。农民 用水户协会再把从供水单位买来的水作为商品卖给用水户， 以用 水户的实际灌溉用水量向农户收取水费。 这样使供水单位和协会 都实现了自身的经济独立， 而且水费的有效收取使得灌区工程的 更新及协会运行管护费用不再过分依靠政府补贴， 而是由供水单 位和协会来承担， 使得工程的运行管护得到保障。 工程管护模式和“六大机制”组合、 联动和循环 ， 能体现 W U A “五项原则”和 18 条标准和科学发展观“以人为本” 的行为科学 理论。 践行这一新的管理理念， 即自下而上的参与式管理， 把一部 分责任和权利从上层管理机构手中转移到下层工作人员身上， 有 效调动下层工作人员的积极性， 使基层全体人员与专门管理机构 目标有更多的联系。 利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目区 实施用水户协会(W U A )示范和推广， 从角色转换， 赋予权力， 信息 公开， 知识共享， 磋商协调， 民主决策， 组建协会， 承担责任等工作 通过广泛动员， 培训讨论， 交流沟通等把用水户全面组织起来， 凝 聚成集体意志 ， 统一认识， 统一计划， 统一行动， 较好完成工程管 理任务， 组织好灌溉服务， 达到提高农业综合生产能力， 促进农业 增产和农民增收。同时协会内部也广泛实行用水户参与工程管 护， 较好处理协会负责人履行职责与用水户民主参与， 民主协商， 民主决策的参与机制和方式。